下编 中国文化史 四十二· 官制

官制是政治制度中最繁复的一门。(一)历代设官既多,(二)而又时有变迁。(三)它的变迁,又不是审察事实和制度不合,而条理系统地改正的,而是听其迁流之所至。于是有有其名而无其实的,亦有有其实而无其名的。名实既不相符,循其名遂不能知其实。而各官的分职,亦多无理论可循。求明白其真相,就很不容易了。然官制毕竟是政治的纲领。因为国家要达其目的,必须有人以行之。这行之之人,就是所谓官。所以明于一时代所设之官,即能知其时所行之政。对于历代的官制,若能知其变迁,即亦能知其政治的变迁了。

人的见解,总是较时代落后一些的。时代只有新的,而人之所知,却限于旧。对付未来的方法,总是根据既往的情形,斟酌而出之的。所以无论如何,不能全合。制度才定出来,即已不适于用。制度是拗不过事实的,(一)非格不能行,(二)即名存实亡,这是一切制度都如此的,而官制亦不能例外。我国的官制,大略可分为六期:(一)自周以前,为列国时代的制度。(二)而秦及汉初统一时代的制度,即孕育于其末期。(三)因其大体自列国时代蜕化而来,和统一时代不甚适合,不久即生变迁。各方面变迁的结果,极其错杂不整。直至唐朝,才整理之,成为一种有系统的制度。(四)然整理甫经就绪,又和事实不符。唐中叶以后,又生变迁,而宋朝沿袭之。(五)元以异族,入主中原,其设施自有特别之处。明朝却沿袭着它。清朝的制度,又大略沿袭明朝。然因实际情形的不同,三朝的制度,又自有其大相违异之处。(六)清朝末叶,因为政体改变,官制亦随之改变。然行之未久,成效不著。直至今日,仍在动荡不定之中。以上略举其变迁的大概,以下再略加说明。因为时间所限,亦只能揭举其大纲而已。

官有内外之分。内官即中央政府之官,是分事而治的。全国的政务,都汇集于此,依其性质而分类,一官管理一类的事。又有综合全般状况,以决定施政的方针的,是即所谓宰相。外官则分地而治。在其地界以内,原则上各事都要管的。出于地界以外,则各事一概不管。地方区划,又依等级而分大小。上级大的区划,包含若干下级小的区划。在行政上,下级须听上级的指挥。这是历代官制的通则。

列国并立之世,到春秋战国时代,已和统一时代的制度相近了。因为此时期,大国之中,业已包含若干郡县。但其本身,仍只等于后世一个最大的政治区域。列国官制:今文家常说三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。但这只是爵,没有说出他的职守来。三公依今文家说,是司马、司徒、司空。九卿无明文。古文家说,以太师、太傅、太保为三公。少师、少傅、少保为三孤。冢宰(天官)、司徒(地官)、宗伯(春官)、司马(夏官)、司寇(秋官)、司空(冬官),为六卿(许慎《五经异义》)。按今文说的三公,以配天、地、人(司马主天,司徒主人,司空主地)。古文说的六卿,以配天、地、四时。此外还有以五官配五行等说法(见《左传》昭公十七年、二十九年。《春秋繁露·五行相胜篇》)。这不过取古代的官,随意拣几个,编排起来,以合于学说的条理而已。和古代的事实,未必尽合。古代重要的官,不尽于此;并非这几个官特别重要,不过这几个官,亦是重要的罢了。司马是管军事的,司徒是统辖人民的,司空是管建设事务的。古代穴居,是就地面上凿一个窟窿,所以谓之司空(空即现在所用的孔字)。《周官》冬官亡佚,后人以《考工记》补之(其实这句话也靠不住。性质既不相同,安可相补?不过《考工记》也是讲官制的。和《周官》性质相类,昔人视为同类之书,合编在一起,后人遂误以为补罢了)。《周官》说实未尝谓司空掌工事,后世摹仿《周官》而设六部,却以工部拟司空,这是后人之误,不可以说古事的。冢宰总统百官,兼管宫内的事务,其初该是群仆的领袖。所以大夫之家亦有宰。至于天子诸侯,则实际本来差不多的。天子和诸侯、大国和小国制度上的差异,不过被著书的人说得如此整齐,和实际亦未必尽合。宗伯掌典礼,和政治关系最少,然在古代迷信较深之世,祭祀等典礼,是看得颇为隆重的。司寇掌刑法,其初当是军事裁判(说详第四十六章)。三公坐而论道,三孤为之副,均无职事。按《礼记·曾子问》说:“古者男子,内有傅,外有慈母。”《内则》说:国君世子生,“择于诸母与可者,必求其宽裕慈惠,温良恭俭,慎而寡言者,使为子师,其次为慈母,其次为保母。”太师、太傅、太保,正和师、慈、保三母相当。古夫亦训傅,两字盖本系一语,不可以称妇人,故变文言慈。然则古文的三公,其初乃系天子私人的侍从,本与政事无关系,所以无职事可言。《周官》说坐而论道之文,乃采诸《考工记》,然《考工记》此语(“坐而论道,谓之王公”),是指人君言,不是指大臣言的,说《周官》者实误采。总而言之:今文古说,都系春秋战国时的学说,未必和古代的事实密合。然后世厘定制度的人,多以经说为蓝本。所以虽非古代的事实,却是后世制度的渊源。

列国时代的地方区划,其大的,不过是后世的乡镇。亦有两种说法:《尚书大传》说:“古八家而为邻,三邻而为朋,三朋而为里(七十二家,参看上章),五里而为邑,十邑而为都,十都而为师,州十有二师焉。”这是今文说。《周官》则乡以五家为比,比有长。五比为闾,闾有胥。四闾为族,族有师。五族为党,党有正。五党为州,州有长。五州为乡,乡有大夫。遂以五家为邻,邻有长。五邻为里,里有宰。四里为酂,酂有长。五酂为鄙,鄙有师。五鄙为县,县有正。五县为遂,遂有大夫。这是古文说。这两种说法,前者和井田之制相合,后者和军队编制相合,在古代该都是有的。后来井田之制破坏,所以什伍之制犹存,今文家所说的组织,就不可见了。

汉初的官制,是沿袭秦朝的。秦制则沿自列国时代。中央最高的官为丞相。秦有左、右,汉通常只设一丞相。丞相之副为御史大夫(中央之官,都是分事而治的。只有御史是皇帝的秘书,于事亦无所不预,所以在事实上成为丞相的副手。汉时丞相出缺,往往以御史大夫升补),武官通称为尉。中央最高的武官,谓之太尉。这是秦及汉初的制度。今文经说行后,改太尉为司马,丞相为司徒,御史大夫为司空,谓之三公,并称相职。又以太常(本名奉常,掌宗庙礼仪)、光禄勋(本名郎中令,掌宫、殿,掖门户)、卫尉(掌宫门卫屯兵)、太仆(掌舆马)、廷尉(掌刑辟,尝改为大理)、大鸿胪(本名典客,掌归义蛮夷)、宗正(掌亲属)、大司农(本名治粟内史,掌谷货)、少府(掌山海池泽之税),为九卿。这不过取应经说而已,并无他种意义。三公分部九卿(太常、光禄勋、卫尉属司马,太仆、延尉、大鸿胪属司徒,宗正、大司农、少府属司空),亦无理论根据。有大事仍合议。后汉司马仍称太尉。司徒、司空,均去大字,余皆如故。

外官:秦时以郡统县。又于各郡都设监御史。汉不遣监御史,丞相遣使分察州(按州字并非当时的区域名称,后人无以名之,乃名之为州。所以截至成帝改置州牧以前,州字只是口中的称呼,并非法律上的名词)。武帝时,置部刺史十三人,奉诏书六条,分察诸郡(一、条察强宗巨家。二、条察太守侵渔聚敛。三、条察失刑。四、条察选举不平。五、条察子弟不法,都是专属太守的。六、条察太守阿附豪强)。成帝时,以何武之言,改为州牧。哀帝时复为刺史。后又改为州牧。后汉仍为刺史,而止十二州,一州属司隶校尉(武帝置,以治巫蛊的,后遂命其分察一部分郡国)。按《礼记·王制》说:“天子使其大夫为三监,监于方伯之国,国三人”,这或者附会周初的三监,说未必确,然天子遣使监视诸侯(实即大国之君,遣使监视其所封或所属的小国),则事所可有。大夫之爵,固较方伯为低。秦代御史之长,爵不过大夫。汉刺史秩仅六百石,太守则两千石。以卑临尊,必非特创之制,必然有所受之。以事实论,监察官宜用年少新进的人,任事的官,则宜用有阅历有资望之士,其措置亦很适宜的。何武说:“古之为治者,以尊临卑,不以卑临尊”,不但不合事宜,亦且不明经义。旧制恢复,由于朱博,其议论具载《汉书》,较之何武,通达多了。太守,秦朝本单称守,汉景帝改名。秦又于各郡置尉,景帝亦改为都尉。京师之地,秦时为内史所治。汉武帝改称京兆尹,又分其地置左冯翊、右扶风,谓之三辅。诸王之国,设官本和汉朝略同。亦有内史以治民。七国乱后,景帝乃令诸侯王不得自治民,改其丞相之名为相,使之治民,和郡守一样。县的长官,其秩是以户数多少分高下的。民满万户以上称令,不满万户称长。这由于古代的政治,是属人主义,而非属地主义之故。侯国的等级,与县相同。皇太后、公主所食的县称为邑。县中兼有蛮夷的谓之道。这亦是封建制度和属人主义的色彩。

秦汉时的县,就是古代的国,读第三十九章可见。县令就是古代的国君,只能总握政治的枢机,发踪指示,监督其下。要他直接办事,是做不到的。所以真正的民政,非靠地方自治不可。后世地方自治之制,日以废坠,所以百事俱废。秦汉时则还不然。据《汉书·百官公卿表》和《续汉书·百官志》:其时的制度系以十家为什,五家为伍,一里百家,有里魁检察善恶,以告监官。十里一亭,亭有长。十亭一乡,乡有三老,有秩啬夫、游徼。三老管教化,体制最尊。啬夫职听讼,收赋税,其权尤重。人民竟有知啬夫而不知有郡县的(见《后汉书·爰延传》),和后世绝不相同。

以上所述,是秦及汉初的制度。行之未几,就起变迁了。汉代的丞相,体制颇尊,权限亦广。所谓尚书,乃系替天子管文书的,犹之管衣服的谓之尚衣,管食物的谓之尚食,不过是现在的管卷之流。其初本用士人,汉武帝游宴后庭,才改用宦官,谓之中书谒者令。武帝死后,此官本可废去,然自武帝以来,大将军成为武官中的高职。昭宣之世,霍光以大将军掌握政权。其时的丞相,都是无用或年老的人,政事悉从中出,沿袭未改。成帝时,才罢中书宦官,然尚书仍为政本,分曹渐广。后汉光武,要行督责之术。因为宰相都是位高望重的人,不便督责他,于是崇以虚名,而政事悉责成尚书。尚书之权遂更大。魏武帝握权,废三公,恢复丞相和御史大夫之职。此时相府复有大权,然只昙花一现。魏文帝篡汉后,丞相之官,遂废而不设。自魏晋至南北朝,大抵人臣将篡位时则一设之,已篡则又取消。此时的尚书,为政务所萃,然其亲近又不敌中书。中书是魏武帝为魏王时所设的秘书监,文帝篡位后改名的,常和天子面议机密。所以晋初荀勖从中书监迁尚书令,人家贺他,他就发怒道:“夺我凤皇池,诸君何贺焉”了。侍中是加官,在宫禁之中,伺候皇帝的。汉初多以名儒为之。从来贵戚子弟,多滥居其职。宋文帝自荆州入立,信任王府旧僚,都使之为侍中,与之谋诛徐羡之等,于是侍中亦参机要。至唐代,遂以中书、门下、尚书三省为相职。中书主取旨,门下主封驳,尚书承而行之。尚书诸曹,魏晋后增置愈广,皆有郎以办事。尚书亦有兼曹的。隋时,始以吏、户、礼、兵、刑、工六曹分统诸司。六曹皆置侍郎,诸司则但置郎,是为后世以六部分理全国政务之始。三公一类的官,魏晋后亦时有设置,都不与政事,然仍开府分曹,设置僚属。隋唐始仿《周官》,以太师、太傅、太保为三公,少师、少傅、少保为三孤,都不设官属。则真成一个虚名,于财政亦无所耗费了。九卿一类的官,以性质论,实在和六部重复的。然历代都相沿,未曾并废。御史大夫改为司空后,御史的机关仍在。其官且有增置。唐时分为三院:曰台院,侍御史属之。曰殿院,殿中侍御史属之。曰监院,监察御史属之。御史为天子耳目,历代专制君主,都要防臣下的壅蔽,所以其权日重。

前汉的改刺史为州牧,为时甚暂。至后汉末年,情形就大不同了。后汉的改刺史为州牧,事在灵帝中平五年,因四方叛乱频仍,刘焉说由刺史望轻而起。普通的议论,都说自此以后,外权就重了。其实亦不尽然。在当时,并未将刺史尽行改作州牧(大抵资深者为牧,资浅者仍为刺史,亦有由刺史而升为牧的)。然无论其为刺史,为州牧,实际上都变成了郡的上级官,而非复监察之职。而且都有兵权,如此,自然要尾大不掉了。三国分离,刺史握兵之制,迄未尝改。其为乱源,在当时是人人知道的。所以晋武帝平吴后,立即罢州牧,省刺史的兵,去其行政之权,复还监察之职。这真是久安长治之规。惜乎“虽有其言,不卒其事。”(《续汉书·百官志》《注》语)。而后世论者,转以晋武帝的罢州郡兵备,为召乱的根源,真是徇名而不察其实了。东晋以后,五胡扰乱,人民到处流离播迁,这时候的政治,还是带有属人主义的。于是随处侨置州郡,州的疆域,遂愈缩愈小,浸至与郡无异了(汉朝只有十三州,梁朝的疆域,远小于汉,倒有一百零七州)。此时外权之重,则有所谓都督军事,有以一人而督数州的,亦有以一人而督十数州的。甚至有称都督中外诸军的。晋南北朝,都是如此。后周则称为总管。隋时,并州郡为一级(文帝开皇三年,罢郡,以州统县,职同郡守。炀帝改州为郡),并罢都督府。唐初,又有大总管、总管,后改称大都督、都督,后又罢之。分天下为若干道,设观察使等官,还于监察之旧。

唐代的官制,乃系就东汉、魏、晋、南北朝的制度,整理而成的。其实未必尽合当时的时势。所以定制未几,变迁又起。三省长官,都不除人。但就他官加一同中书门下平章事等名目,就视为相职了。而此两省的长官,实亦仍合议于政事堂,并非事后审查封驳。都督虽经废去,然中叶以后,又有所谓节度使(参看第四十五章),所驻扎的地方,刺史多由其兼领。支郡的刺史,亦都被其压迫而失职。其专横,反较前代的刺史更甚。这两端,是变迁最大的。而中叶以后,立检校、试、摄、判、知等名目,用人多不依资格,又为宋朝以差遣治事的根源。

宋朝设中书省于禁中。宰相称同平章事,次相称参知政事。自唐中叶以后,户部不能尽总天下的财赋,分属于度支、盐铁二使。宋朝即合户部、度支、盐铁为三司,各设使、副,分案办事。又设三司使副以总之,号为计相。枢密使,唐时以宦官为之,本主传达诏命。后因宦官握兵,遂变为参与兵谋之官。宋朝亦以枢密院主兵谋。指挥使,本藩镇手下的军官。梁太祖篡位后,未加改革,遂成天子亲军。宋朝的禁军,都隶属殿前司、侍卫马军亲军司、侍卫步军亲军司。各设指挥使,谓之三衙。宋初的官,仅以寓禄秩(即借以表明其官有多大,所食的俸禄有多少),而别以差遣治事。名为某官的人,该官的职守,都是与他无涉的。从表面上看来,可谓错乱已极。但差遣的存废、离合,都较官缺为自由,可以密合事情。所以康有为所著《官制议》,有《宋官制最善》一篇,极称道其制。宋朝的改革官制,事在神宗元丰中,以《唐六典》为模范,然卒不能尽行。以三省长官为相职之制,屡经变迁,卒仍复于一个同平章事,一个参知政事之旧;枢密主兵之制,本来未能革除;三衙之制,亦未能改,便可见其一斑。

宋初惩藩镇的跋扈,悉召诸节镇入朝,赐第留之京师,而命朝臣出守列郡,谓之权知军州事。特设通判,以分其权。县令亦命京朝官出知,以削藩镇之权,而重亲民之选。特设的使官最多。其重要的,如转运使,总一路的财赋;发运使,漕淮、浙、江、湖六路之粟。他如常平茶盐、茶马、坑冶、市舶,亦都设立提举司,以集事权于中央。太宗命诸路转运使,各命常参官一人,纠察州军刑狱。真宗时,遂独立为一司,称为提点刑狱,简称提刑。是为司法事务,设司监察之始。南渡后,四川有总领财赋。三宣抚司罢后(见第四十五章),亦设总领以筹其饷。仍带专一报发御前军马文字衔,则参预并及于军政了。

元朝以中书省为相职,枢密使主兵谋,御史台司纠察。尚书省之设,专以位置言利之臣。言利之臣败,省亦旋废。而六部仍存,为明清两朝制度所本。设宣政院于中央,以辖吐蕃之境,亦为清代理藩院之制所本。元代制度,关系最大的是行省。前代的尚书行台等,都是暂设的,以应付临时之事,事定即撤。元朝却于中原之地,设行中书省十,行御史台二,以统辖路府州县。明朝虽废之而设布政、按察两司,区域则仍元之旧。清朝又仍明之旧。虽然略有分析,还是庞大无伦,遂开施政粗疏,尾大不掉之渐了。唐初,惟京兆、河南称府设尹,后来梁州以为德宗所巡幸,亦升为兴元府。宋朝则大州皆升为府,几有无州不府之势。其监司所辖的区域则称为路。元于各路设宣慰司,以领府州县而上属于省。然府亦有不隶路而直隶于省的。州有隶于府的,亦有不隶于府,而直隶于路的,其制度殊为错杂。

明清两朝的制度,大体相沿。其中关系最大的,在内为宰相的废罢,在外为省制的形成。明初本亦设中书省,以为相职。后因胡惟庸谋反,大祖遂废其官,并谕后世子孙,不得议设宰相。臣下有请设宰相的,处以极刑。于是由天子亲领六部。此非嗣世之主所能,其权遂渐入殿阁学士之手。清世宗时,又设立军机处。机要之事,均由军机处径行,事后才下内阁,内阁就渐渐的疏阔了。六部:历代皆以尚书为主,侍郎为副。清代尚侍皆满汉并置。吏、户、兵三部,又有管部大臣,以至权责不一。明废宰相后,政务本由六部直接处理。后虽见压于内阁,究竟权力还在。吏、兵二部,尤真有用人及指挥军事之权,清朝则内官五品,外官道府以上,全由内阁主持。筹边之权,全在军机。又明朝六部用人,多取少年新进,清朝则一循资格,内官迁转极难,非六七十不得至尚侍。管部又系兼差,不能负责。于是事事照例敷衍,行政全无生气了。

御史一官,至明代而其权益重,改名为都察院。都御史、副都御史、佥都御史均分置左、右。又有分道的监察御史。在外则巡按清军、提督学校、巡漕、巡盐等事,一以委之,而巡按御史代天子巡狩,其权尤重。这即是汉朝刺史之职。既有巡按,本可不必再行遣使。即或有特别事务,非遣使不可,亦以少为佳。然后来所谓巡抚者,愈遣而愈频繁。因其与巡按御史不相统属,权限不免冲突,乃派都御史为之。其兼军务的加提督衔,辖多事重的,则称总督。清代总督均兼兵部尚书,右都御史、巡抚均兼兵部侍郎,右副都御史,又均有提督军务,兼理粮饷之衔,成为常设的官了。给事中一官,前代都隶门下省。明废门下省,而仍存给事中,独立为一官,分吏、户、礼、兵、刑、工六科,以司审查封驳。其所驳正,谓之科参,在明代是很有权威的,清世宗将给事中隶属于都察院,就将审查和纠察,混为一谈了。翰林在唐朝,为艺能之士如(书、画、弈棋等)待诏之所,称为杂流,与学士资望悬绝,玄宗时,命文学之士居翰林中,称为供奉。与集贤殿学士,分掌制诰。后改称为学士,别立学士院,即以翰林名之。中叶后颇参机密,王叔文要除宦官,即居翰林中,可见其地位的重要。宋代专以居文学之士,其望愈清。至明中叶后,则非进士不入翰林,非翰林不入内阁,六部长官,亦多自此而出。其重要,更非前代所及了。

外官:明废行省,于府州之上,设布政、按察两司,分理民政及刑事,实仍为监司之官。监司之官,侵夺地方官权限,本来在所不免。清代督抚既成为常设之官,又明代布政司的参政参议,分守各道,按察司的副使佥事,分巡各道的,至清朝,亦失其本来的性质,而在司府之间,俨若别成为一级。以府州领县,为唐宋相沿之制。元时,令知州兼理附郭县事,明时遂省县入州,于是州无附郭县。又有不领县而隶属于府的,遂有直隶州与散州之别。清时,同知、通判有驻地的谓之厅,亦或属于府,或直达布政司,称为散厅及直隶厅。地方制度,既极错杂。而(一)督抚,(二)司,(三)道,(四)府、直隶州、厅,(五)县、散州、厅,实际成为五级。上级的威权愈大,下级的展布愈难。积弊之深,和末造中央威权的不振,虽有别种原因,官制的不善,是不能不尸其咎的。

藩属之地,历代都不设官治理其民,而只设官监督其酋长,清朝还是如此的。奉天、吉林、黑龙江三省,清朝称为发祥之地。其实真属于满洲部落的,不过兴京一隅。此外奉天全省,即前代的辽东、西,本系中国之地。吉、黑二省,亦是分属许多部落的,并非满洲所有。此等人民,尚在部落时代,自不能治以郡县制度。清朝又立意封锁东三省,不许汉人移殖。所以其治理之法,不但不能进步,而反有趋于退步之势。奉天一省,只有奉天和锦州二府,其余均治以将军、副都统等军职。蒙古、新疆、西藏,亦都治以驻防之官。这个固然历代都是如此,然清朝适当西力东侵之时,就要情见势绌了。末年回乱平后,改新疆为行省。日俄战后,改东三省为行省。蒙古、西藏,亦图改省,而未能成功。藩属之地,骤图改省,是不易办到的。不但该地方的人民,感觉不安。即使侥幸成功,中国亦无治理其地的人才。蒙、藏的情形,和新疆、东三省是不同的。东三省汉人已占多数,新疆汉人亦较多,蒙、藏则异于是。自清末至民国初年,最好是将联邦之法,推行之于蒙、藏,中央操外交、军事、交通、币制之权,余则听其自治。清季既不审外藩情势,和内地的不同,操之过急,以致激而生变。民国初年,又不能改弦易辙,许其自治,以生其回面内向之心,杜绝强邻的觊觎。因循既久,收拾愈难,这真是贾生所说,可为痛哭、流涕、长太息的了。

以上是中国的旧官制,中西交通以来,自然不能没有变动。其首先设立的,是总理各国事务衙门。实因咸丰八年,中英《天津条约》规定要就大学士、尚书中简定一员,和英国使臣接洽而起,不过迫于无可如何,并非有意改革。内乱平后,意欲振兴海军,乃设立海军衙门。后来却将其经费,移以修理颐和园,于是中日战后,海军衙门反而裁撤了。庚子以后,又因条约,改总理衙门为外务部,班列六部之前。其时举办新政,随事设立了许多部处。立宪议起,改革旧官制,增设新机关,共成外务、吏、民政(新设的巡警部改)、度支(户部改。新设的财政处、税务处并入)、礼(太常、光禄、鸿胪三寺并入)、学(新设的学务处改,国子监并入)、陆军(兵部改,太仆寺和新设的练兵处并入)、农工商(工部改,新设的商部并入)、邮传、理藩(理藩院改)、法(刑部改)十一部,除外务部有管理事务大臣、会办大臣各一人外,余均设尚书一人、侍郎二人,不分满汉。都察院亦改设都御史一人、副都御史二人(前此左都御史,满汉各一。左副都御史各二。右都御史、副都御史但为督抚兼衔)。大理寺改为院,以司最高审判。宣统二年,立责任内阁,设总协理大臣。裁军机处及新设的政务处及吏、礼二部(其事务并入内阁),而增设海军部及军谘府(今之参谋部)。改尚书为大臣,与总协理负连带责任。外官则仍以督抚为长官。于其下设布政、提法(按察司改)、提学、盐运、交涉五司,劝业、巡警二道,而裁分巡、分守道。此等制度,行之为日甚浅,初无功过可言。若从理论上评论:内官增设新官,将旧官删除归并,在行政系统上,自然较为分明,于事实亦较适切。若论外官,则清末之所以尾大不掉,行政粗疏,其症结实在于省制。当时论者,亦多加以攻击。然竟未能改革,相沿以迄于今,这一点不改革,就全部官制,都没有更新的精神了。

民国成立,《临时政府组织大纲》定行政分五部,为外交、内务、财政、军务、交通。这是根据理论规定的,后修改此条。设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通九部。其时采美国制,不设总理。孙文逊位后,袁世凯就职北京,《临时政府组织大纲》改为《临时约法》,设总理,分实业为农林、工商二部。三年,袁世凯召开约法会议修改《临时约法》为《中华民国约法》(即所谓《新约法》)。复废总理,设国务卿,并农林、工商二部为农商部。袁世凯死后,黎元洪为总统,复设总理。外官:民军起义时,掌握一省军权的称都督。管理民政的称民政长。废司,道,府,直隶州、厅及散州、厅的名称,但存县。袁世凯改都督为将军,民政长为巡按使,于其下设道尹。护国军起,掌军权的人,复称都督。黎元洪为总统,改将军、都督都称督军,巡按使称省长。其兼握几省兵权,或所管之地,跨及数省的,则称巡阅使。裁兵议起,又改称督理或督办军务善后事宜,然其尾大不掉如故。国民党秉政,在训政时期内,以党代人民行使政权,而以国民政府行使治权。其根本精神,和历代的官制,大不相同,其事又当别论。

无官之名,而许多行政事务,实在倚以办理的为吏。凡行政,必须依照一定的手续。因此职司行政的人,必须有一定的技术。这种技术,高级官员往往不甚娴习,甚或不能彻底通晓,非有受过教育,经过实习的专门人员以辅助之不可。此等责任,从前即落在胥吏肩上。所以行政之权,亦有一部分操于其手。失去了他,事情即将无从进行的。吏之弊,在于只知照例。照例就是依旧,于是凡事都无革新的精神。照例的意思,在于但求无过,于是凡事都只重形式,而不问实际。甚至利用其专门智识以舞弊。所以历来论政的人,无不深恶痛绝于吏,尤以前清时代为甚,然其论亦有所蔽。因为非常之事,固然紧要,寻常政务,实更为紧要而不可一日停滞。专重形式,诚然不好,然设形式上的统一不能保持,政治必将大乱。此前清末年,所以诏裁胥吏,而卒不能行。其实从前所谓吏,即现在所谓公务员,其职实极重要,而其人亦实不能缺。从前制度的不善,在于(一)视其人太低,于是其人不思进取,亦不求名誉,而惟利是图。(二)又其人太无学识,所以只能办极呆板的事。公务员固以技术为要,然学识亦不可全无,必有相当的学识,然后对于所行之政,能够通知其原理,不至因过于呆板而反失原意。又行政的人,能通知政治的原理,则成法的缺点,必能被其发现。于立法的裨益,实非浅鲜。昔时之胥吏,是断不足以语此的。(三)其尤大的,则在于无任用之法,听其私相传授,交结把持。自民国以来,因为政治之革新,法律的亟变,已非复旧时的胥吏所能通晓,所以其人渐归自然淘汰,然现在公务员的任用、考核,亦尚未尽合法,这是行政的基础部分,断不可不力求改良的。

古代官职的大小,是以朝位和命数来决定的。所谓命数,就是车服之类的殊异。古人所以看得此等区别,甚为严重。然因封建制度的破坏,此等区别,终于不能维持了。朝位和俸禄的多少,虽可分别高低,终嫌其不甚明显,于是有官品之别。官品起于南北朝以来。南朝陈分九品。北朝魏则九品之中,复分正从;四品以下,且有上中下阶,较为复杂。宋以后乃专以九品分正从。官品之外,封爵仍在。又有勋官、散官等,以处闲散无事的官员。此等乃国家酬庸之典,和官品的作用,各不相同的。

官俸,历代更厚薄不同,而要以近代之薄为最甚。古代大夫以上,各有封地。家之贫富,视其封地之大小、善恶,与官职的高下无关。无封地的,给之禄以代耕,是即所谓官俸。古代官俸,多用谷物,货币盛行以后,则钱谷并给。又有实物之给,又有给以公田的。明初尚有此制,不知何时废坠,专以银为官俸。而银价折合甚高,清朝又沿袭其制,于是官吏多苦贫穷。内官如部曹等,靠印结等费以自活,外官则靠火耗及陋规。上级官不亲民的,则诛求于下属。京官又靠外官的馈赠。总而言之,都是非法。然以近代官俸之薄,非此断无以自给的。而有等机关,收取此等非法的款项,实亦以其一部分支给行政费用,并非全入私囊。所以官俸的问题,极为复杂。清世宗时,曾因官俸之薄,加给养廉银,然仍不足支持。现代的官俸,较之清代,已稍觉其厚。然究尚失之于薄,而下级的公务员尤甚。又司法界的俸禄,较之行政界,不免相形见绌,这亦是亟须加以注意的。